Submission on “Consultation Document on Long Term Housing Strategy” (Chinese version only)
Date: 02/12/2013
香港基督教服務處 (下簡稱「本處」)是一個植根於香港的社會服務機構，多年來致力建立一個仁愛、公義的社會。服務處一直為有需要人士提供適切、專業、真誠的優質服務，對弱勢及被忽略的社群尤為關注，並以「社會仁愛公義、人人全面發展」為願景，為市民及社會締造希望、倡導公義、牽引共融。
本處十分認同政府就長遠房屋策略作出研究，期望社會各界能透過共同參與，對香港的土地使用及住屋需要有具體確切的討論，凝聚共識。特別對於弱勢社群來說，住房上的需要若得到最基本的保障，能安居樂業，對社會的整體氣氛實有正面影響。
本處對《長遠房屋策略諮詢文件》有以下的意見：
1. 命題的意涵
長遠房屋策略諮詢文件的命題是「凝聚共識．建設家園」，若要處理香港的房屋問題，社會確實需要有共識。而共識的重點，非單從技術層面的「建屋量」出發，更重要是社會對「房屋」這概念的理解。現今香港社會，不少人都將「居住問題」與「置業問題」捆綁，再將其統一定性為「房屋問題」。若把兩者分開討論，可能會有另一新角度去面對香港現時的處境。
我們經常會問房屋究竟是需要(needs)還是想要/欲望(wants)，住是每個人的基本生活需要，大家都希望安居樂業，因此房屋的最重要功能，是為我們提供安全網，去商品化的公營房屋正好發揮這作用---其使用價值多於交換價值。所以，我們認為政府的責任是為市民提供安居之所，從而滿足市民在住屋上的基本需要和權利，而非置業欲望。透過大量興建公營房屋，縮短輪候上樓時間，好讓市民，尤其是基層市民真正可以安居。
本處認為，房屋問題，須在人權、社會公義的基礎上討論。如聯合國《經濟、社會及文化權利公約》（下稱《公約》）中，於1991年通過的「適足住房權」所述：「適足住房的權利比擁有財產的權利更廣泛，因為它涉及到與所有權無關的權利，並且旨在確保所有人在安全可靠的住所過和平體面的生活，包括無產者。」社會更應討論政府是否真的有責任滿足和處理「需要」以外的欲望，及其相關法定機構在私人市場的參與度是否有調整的空間。
２. 居住環境（問題3、4、9、21、22）
除了自住居所外，週遭的環境和身處的社區規劃亦為重要。政府並非單純地將人遷住於某社區，更重要是讓人在社區落地生根。社區的環境、規劃及配套設施，有否跟人口分佈和增長而相應調整？當中的規劃和設施，亦須包括教育、醫療、社會福利、交通配套、文娛康體、就業安排等等。例如：老齡化的社區，其醫療需求必較年輕社區大，相反年輕社區對教育設施需要則較多。政府若只依從以往一貫的城巿規劃，各社區的配套設施大致一樣，那麼社區設施的需求有可能會被高估或低估。
故此，就諮詢文件的問題21，基於本處對居住環境的理念，本處認為不應籠統地要求社會在居所及其他生活所需上作出取捨。作為一個「適切居所」，除了個人住房需要，其他生活所需及配套亦有其必要性。在作出取捨時，政府須針對個別社區的需要進行研究，顧及該社區承受力及居民的生活需要，不能為增加房屋供應，而忽略居民的日常生活需要。
社區規劃，必須視為「居住環境」的一部份。諮詢文件對於「居住環境欠佳」的界定，主要為處理「劏房」及非住宅大廈住戶的問題。本處明白處理此類住房有政策上的迫切性，亦是計算房屋需求的重要參考，但「居住環境」實應有更廣泛的定義，包含更多範疇。《公約》指出，「適切住房遠遠不止四面牆壁和一個屋頂」，還需顧及「住房保障權」、「服務、材料、設備和基礎設施的供應」、「可負擔性」、「宜居程度」、「無障礙」、「地點」及「文化環境」等範疇。
故此，本處認為，在處理劏房及非住宅大廈住戶的問題的以外，社會應就「理想居住環境」訂立一個更符合人性、更有尊嚴的定義，並致力向此目標邁進。長遠房屋策略，除了住宅量外，亦應在城市規劃及各類配套上，訂出更詳細的願景。除了嚴格執行現有《香港規劃標準與準則》中各類民生需要及規劃要求外，亦應注意按社區環境，在相關的最低要求上作更多的準備，為可預見的人口發展趨勢留下更大調整空間。
３. 社區規劃（問題1、2、4、5）
我們同意長遠房屋規劃以供應為主導，但在實際運作上，政府能完全掌控的，只是公營房屋的供應。除了能主導賣地外，政府沒有理由，沒有權力，亦沒有有效的方法去迫令私營市場在某時段內保證私營房屋的供應。
在未來新增的房屋供應上，本處認同公營房屋應相對私營房屋設一個較高的比例。但香港更需要的，是一個更平衡、更合符民生需要的社區規劃。
以天水圍區為例，政府發展過高比重的公營房屋，卻忽略社區發展應有的平衡，區內居民就業困難、交通不便、社區設施不足，因而引起各類社區問題。市區則有數目繁多的劏房戶，而欠缺公營房屋，如油尖旺區只有一個公屋屋苑。不少弱勢社群居於平均呎價高昂、空間狹窄、衛生欠佳、廚廁共用的空間，個人和家庭都承受著沉重的經濟和精神壓力，受居住環境而嚴重影響個人情緒或家庭關係的個案十分普遍。
有說居於劏房是個人的選擇，大可以租較偏遠，價格較低的地方。事實是，這是他們被迫選擇的。居於劏房的大多是低收入、領取綜援、學歷技能不高的一群，為了維持基本生活而工作，他們難負擔昂貴的交通費，部分更要遷就不定時的工作時間而被迫選擇居於就近地區。再看，在住屋需求非常龐大的現實下，劏房租金不但居高不下，更一直攀升，莫說油尖旺、佐敦這些市區，就連深水埗、元朗、荃灣等地區的劏房租金亦同樣高昂。根據政府委托獨立顧問進行的《香港分間樓宇單位的調查》，選擇居於劏房的最主要原因是「方便返工/返學」，佔接近65%；而可負擔性及經濟困難，各只佔不夠五成及大約二成五。可見收入差距，並非最大的劏房存在因素，反而是社區規劃上出了問題。基於此實際需要，在未有完滿安置政策或公屋供應下，取締現有劏房，將等於變相把現有居民迫遷到其他劏房；規管亦應集中於安全層面，而非以發牌或登記方式變相把此類居住環境欠佳的住房合理化和制度化。
本處認為，沒有平衡的發展元素去規劃我們的長遠住屋需要，只會製造不同的社會問題，加深社會矛盾和衝突。劏房的存在，存在很卑微的實際需要，要解決問題，不在取締及規管，而要在源頭上增加市區基層住屋供應。
更甚者，作為一個負責任的政府，解決市民公營房屋的「居住問題」，比處理社會的私營房產的「置業需要」更重要。除了在新建房屋中增加的公營房屋比例，亦應檢討不同社區的公營房屋比例需要，在賣地及公營房屋的需要作取捨，以追求更平衡的發展，滿足社區各類住屋需求。
４. 建屋的責任（(問題19）
現時房屋的興建，主要由私人發展商及政府進行。在政府的層面，除了房屋協會及房屋委員會外，市區重建局作為一個法定組織，在長遠房屋規劃中亦擔當相當的責任。其官方網頁中清楚表明市區重建局會以「以人為先、地區為本、與民共議」的方針去推進市區更新；解決市區老化，協助居民改善其生活環境；推動可持續發展，建設一個優質城市。可惜，我們見到的市區重建局卻成為製造貧困、發展不公義、擴大社會矛盾的幫凶。《市區重建局條例》（下稱《條例》）賦予的權力下，市區重建局打著為政府收樓、重建舊區、發展理想規劃的美麗旗幟，在舊區收購一棟棟的舊樓。無奈，原居於舊區的居民未必有能力負擔新的住所，一班弱勢的租客被迫遷出原居，代價往往是搬遷到更高租金、更狹窄、更偏遠的住屋環境。更可怕的是，重建後的樓宇價格連中產亦未必能夠負擔，建築設計不實用得遭人垢病，更徨論有可容納一班弱勢租客的地方。
市區重建局作為《條例》保護下的法定機構，其資金來源除了營運所得外，亦可以在立法會同意下得到政府撥予的資金，及在立法會同意下有政府作為債項的擔保，更保障了其豁免納稅的地位。在如此背景下，本處希望政府加強市建局作為法定機構的社會責任，不應拿著政府的資源去打劫貧民，協助富裕。政府應立即檢討市區重建局的責任和工作，在舊區重建所得的土地規劃上，要以興建公營或資助房屋，以發展「讓中產家庭上車」的住屋為首要原則。
5. 長者住屋（問題6、11）
諮詢文件提及要發展「中、高收入長者住屋計劃」，由於現時政府及社會各界未能提供足夠數據或顧問報告，在沒有具體資料下，一些並非建基於理據的建議，實非合宜。本處認為當局應就此展開研究，鋪陳數據，讓社會在有理有據下達致共識。建議政府應從使用者的需要著手，從評估中了解社會對此類住屋計劃的需求，訂出具體發展方向。
正如本回應書第一節「需要」或「想要」的理念，此類中、高收入長者既然有較高的經濟能力，就自然有較大的空間能夠從私人市場取得服務。對中、高收入長者而言，此類計劃只會讓他們在眾多適切居所選擇之下多一個選項，但相反低收入長者，則是「不適切住屋」及「適切住屋」之別。因此，中、高收入長者住屋並非香港的最大需要，亦沒有即時需要。反之，對於未有公營房屋保障的低收入長者而言，在有限的租金負擔能力下，除了透過減省其他開支外，就只能以同樣租金遷往其他地方，甚至由原本的「適切住屋」遷到「不適切住屋」。在資產快速減少下，最終仍無可避免地需要公營房屋的支援。故此，本處認為，政府實應首先處理低收入長者的住屋需要（needs），探討各種為低收入長者提供適切住房的可能性，而非為中、高收入長者在現有市場下再提供多一個選擇。
除了最迫切的低收入長者住屋需要外，香港需要加快設計及發展成一個適合長者居住的友善社區。根據統計處的資料，65歲及以上人口比例將從2006年的12.5%上升至2036年的27%。面對長者龐大的需求，現時的各樣配套設施已不能負荷，除了從住屋上幫助長者外，更應增建長者居家安老的設施，及醫療、交通、社區休憩設施等等。
可惜，諮詢文件並沒有特別提及任何低收入長者住房的建議，只建議房委會繼續現有服務。這些現有的服務，就是高齡合資格長者一般需等候兩年才會獲第一次編配公屋單位，亦不見任何計劃中以低收入長者為主要對象的住屋計劃。本處期望當局能解釋為何只建議「繼續現有服務」，卻沒有長遠地為低收入長者提出任何實質性、數量性甚至方向性的願景。就本次諮詢所欠缺的一環，本處認為，政府應獨立地為低、中、高收入的長者需要---這未來佔香港三份一人口的組群，在包括安居、醫療、社福、釋放努動力等的各個層面上，作一次全盤的研究和諮詢，而非散落在《長策》去諮詢房屋問題、《退保》去諮詢安全網及生活保障問題、《人口政策》去諮詢廣東省養老、釋放勞動力問題。
6. 租金問題（問題14）
在處理租金負擔的議題上，諮詢文件只否定各項建議，卻沒有提出任何實質有關紓緩租金壓力的可行方向。近年，租金急升，根據統計處資料，居住在私人單位而月入一萬元以下家庭，租金與收入比率中位數為41.2%，月入一萬至二萬家庭的比率則是31.1%。中位數，即當中有一半家庭的租金與收入比率，高於41.2%及31.1%。如此巨大的居住開支，換來的卻是狹窄卑微的生活空間。高比例的必要性居住開支，大大壓縮市民日常生活、醫療、儲蓄、進修、娛樂的其他正常需要，在心理上、家庭關係上都做成極大壓力。社會就此需付出的社會成本（social cost），遠高於不同紓緩租金政策的開支或其產生的影響。
回顧政府於2004年取消租管的原因：住宅供應增加、租金下滑和公屋輪候時間縮短。時至今天，當年景況已完全轉變--供應不足、租金高企和公屋輪候時間長--當年取消租管的理據，亦應能成為今天任何紓緩租金壓力方案的理據。在低收入家庭的巨大需求，以及能負擔住房的選擇極有限下，租客議價能力實際上已大幅下降。在這不公平、業主與租客之間的議價能力失衡之情況下，政府更應為有實際需要的一群，積極制定措施，促使市場回復平衡，而非為租金或投資的需求及欲望去護航。在考慮租金紓緩政策時，政府應積極參考世界各地有效做法，考慮各項的可行性，引入租住權管制，甚至是租金管制。
根據Global Property Guide資料，有超過40個國家或地區設有任何形式的租金管制，包括美國、加拿大、歐洲15個國家、台灣等，當中有17個國家或地區的經濟總量排世界頭50位。各類型的租管已有多年歷史，政府絕對有足夠資料及理據去借鏡其他國家已實行的措施，以不同方法去改善業主租客不平等的權力關係。例如，政府可同時設立租金券、租金管制，及要求市民直接支付其水電煤等開支，以免業主以其他方式變相加租；在紓緩基層租金壓力的同時，亦能管制業主訂定租金水平的升幅，又可考慮把管制範圍限於某類年期或價值的住房，及紓困對象設為輪候公屋年期超過某時段的對象。此等補貼及管制，需多管齊下才能有效讓基層租客得到應有的保障，單一的補貼或管制，最終只會令有較大權力的業主一方得益，無助改善弱勢的環境。
結語
房屋政策，作為一個對廣大市民影響深遠的發展策略，開展是次諮詢是一個好開始，能讓社會認清事實，凝聚社會共識。期望藉著此次諮詢，除了能收集到社會各界就當局所關心課題的回應外，更能發現更多新思維，不片面地把房屋單一地視為「量」的議題，以一個整全發展的概念，建設一個讓所有香港市民能生活得更有尊嚴的城市。