日期: 03/09/2021
政府早前就建立强制举报机制（下称：强制举报）的可能性进行咨询，本处对政府就保护儿童法例及措施进行咨询表示欢迎，惟文件内容仍有不少待澄清之处；而一个月的咨询期亦略嫌不足，持份者较难作出深度回应。此外，讨论强制举报立法实涉及一连串相关的配套措施，建议政府应考虑一并讨论和咨询。本处盼望政府继续吸纳民间及各关注团体的意见，为推行保护儿童政策及措施建立良好基础。
一、咨询文件有待澄清之处
本处建议政府需就以下各点作出澄清：
- 文件中「有造成严重伤害的迫切风险」及「没有按照责任举报个案」未有清晰定义，容易造成日后误报及漏报的情况。
- 文件没提及有否足够清楚的初步评估准则。这准则相当重要，尤其当个案牵涉长期困难的家庭，如家长受滥用物质问题或精神问题困扰，又或对于一些因为多元文化背景而对保护儿童有不同理解的人士，社工往往需经多方平衡下作处境性评估，若没有清晰准则，社工以至其他专业人员如幼儿教师、治疗师、医护等也难以判断应否举报，因而有机会触犯法例。
- 文件没阐明社工如何在保密原则及强制举报下维持平衡的措施，这会令公众对社工保密原则存疑，社工亦难再取信于服务对象，更坏情况是使到原本应受关注的家庭不愿寻求协助，造成服务对象隐蔽化，有违强制举报及早识别的原意。这对一些自愿性质的服务，如自愿戒毒辅导服务、家庭服务等影响较大。
- 文件没有注明以监禁作为罚则的理据。若罚则太重，会对强制举报人员造成不合比例的威胁，或会造成过多的反应性举报。
- 文件没有把警务人员列入强制举报名单，亦没有交代将他们排除在名单以外的理据，惟警方往往是最早接触家庭事故的专业之一，在现行保护儿童系统中亦扮演重要角色。
- 文件虽提及有关条文会包含「规定为举报者提供身分保密的保证」，但没注明具体的执行措施。
- 文件提及法例会纳入赋予举报者豁免权的内容，使其免于承担因本着「真诚」作出举报而引致的任何民事、刑事或行政责任，惟文件并未厘清何谓「真诚举报」的理解。
- 文件未有澄清由哪一负责部门处理强制举报，是警方、保护家庭及儿童课等现有部门，还是会由政府另拨资源处理？若由现有部门负责，本处担心会因为工作量大增而不胜负荷，影响整项措施的运作，政府宜作审慎评估。
二、考虑立法强制举报的先决条件
强制举报不应被视为解决虐儿问题的唯一方法。现时整个保护儿童机制的支援配套严重不足，若只着重及早识别，而未有加强例如儿童住宿照顾服务、辅导支援服务、育儿指导、儿科病房、录影口供等配套服务及措施，只会令现有服务百上加斤，难以运作。事实上，在不少已发展地区，强制举报只是整套保护儿童法例的一小部分，建议政府考量整个保护儿童机制，完善及加强服务配套。有加拿大法律学者以渥太华为例，指当地医疗专业人员的强制举报率长期偏低，原因在于机制欠缺周全考虑，未能充分保障举报者及儿童的利益1。渥太华医疗专业人员的关注与本地社会服务的关注不谋而合。本处认为，当局拟推行强制举报的同时，应具备足够的视野，从宏观价值理念、相关法例、以至实务流程等不同方向出发，全盘检讨香港保护儿童的政策，并找出最急需处理的「痛点」，完善各项相关服务配套，以配合强制举报的实施。就此，本处有以下多项建议：
1. 协调角色冲突问题
不少虐儿个案的家庭都受着其他问题困扰，如婚姻、精神健康等，并一直有社工跟进，例如一位正在戒毒、但怀疑虐儿的母亲。惟社工既要争取受助者的信任，又要负起强制举报的责任，实在难以维持与受助者的关系，令「保护儿童」与「支援家长」这两个角色出现矛盾，难以平衡。本处建议让个案调查人员及跟进人员需有清晰分工；为受长期问题困扰家庭的怀疑虐儿个案制定评估及执行指引2，让专业人员在平衡「保护儿童」及「家庭支援」时能有所参照，确知在甚么情况下必须举报；为强制举报人员提供持续培训及支援措施，让他们清楚掌握保护儿童机制的运作、评估准则、角色分工等。
2. 成立筛选及协调单位
设立一个独立于「保护家庭及儿童课」的单位，负责初步筛选及协调工作，避免因新例通过后个案大增而妨碍单位之日常运作。新单位除接收举报外，亦应初步为怀疑虐儿事件进行评估及调查，并作出建议、转介或分流；于「接案层面」（intake level）作出跟进，以确保事件能够得到适当的介入，例如：就低风险事件向举报人作出建议及跟进；了解接收个案单位的跟进状况，危机个案的介入作出即时转介，确保个案已获合适单位跟进等。
3. 尽快检视「紧急／短期儿童住宿照顾服务」的承托能力
强制举报一旦实施，业界预期须接受「紧急／短期儿童住宿照顾服务」的个案将大幅上升。然而，按本处2020-2021年申请儿童住宿服务接获的紧急寄养服务数字显示，有582位3儿童因配对不成功而退出申请，当中更有不少未能成功配对服务的儿童被迫滞留在医院。虽然，劳福局曾指出于2018年轮候一般寄养服务个案的所需时间约为2个月，惟本处单在2020-2021已有54名4儿童因未能在3个月内获得配对服务而须按机制退回予社署中央转介组。另外，本港现有寄养家庭数量对人口比例为0.0129%5，远低于其他国家，例如英国（0.0795%）、美国华盛顿洲（0.0649%）；纵然，社署在2017年推出多项措施招募及挽留寄养家庭，但自措施推出以来实际寄养家庭增长数目每年不足20个6，从中可见现有儿童住宿服务的资源仍属紧绌。因此，为免因为资源不足而延误了儿童获得应有的保护，本处认为在落实强制举报前务必检讨现有「儿童住宿照顾服务」是否足以承托个案急增的能力。
4. 增拨资源以加强辨识及跟进的效能
4.1. 设立「常规社工」于健康院及健康服务中心
现时大部分的儿童均在教育体系内能被接触，但0-2（或3）岁的儿童及家长则不在该体系内，故当问题出现，甚或发生虐儿事件，一般较隐蔽亦难被发现。文件中第18段提到「探讨在母婴健康院及学生健康服务中心增设当值社工的可能性」实在是姗姗来迟；然而，本处更认为母婴健康院及学生健康服务中心不应只配置「当值社工」，应设立「常规社工」让家长／照顾者／儿童在健康院及健康服务中心能即时接触社工，了解其困难而作出跟进；同时，亦能提高家长和照顾者的求助动机，达至预防和及早识别潜在的虐儿个案。
4.2. 加强支援用以改善家庭照顾的措施
不少出现虐儿事件的家庭均承受著莫大的压力，包括：照顾技巧不足、缺乏外间支援等，社会理应为这些家庭提供足够的支援，以加强他们面对困难的能力，及在有需要时给予意见，避免虐儿事件再度发生。然而，无论是提供家庭及个人辅导的综合家庭服务、提升照顾技巧的家务指导服务、社区上各种的托儿及暂托服务，一直都出现供不应求的情况且难以为有需要家庭提供及时和深入的支援。为此，政府应审视各类支援服务的运作状况，增拨资源在处理问题之余，亦能有足够深入的跟进和支援服务，与受困家庭携手去移除引发问题的源头。
4.3. 学前单位社工常规化
政府于2019年初透过奖券基金拨款推出为期三年的「在学前单位提供社工服务先导计划」（下称：计划），并于早前将计划延长半年至2022年7月，提供驻校社工服务以辨识及服务有需要学童及其家庭。本处认为，社工能协助所驻学前单位加强识别有福利需要儿童的敏锐度，亦能为怀疑虐儿或正面对其他危机的家庭直接提供支援和危机介入服务。为了让有需要儿童及其家庭能继续适时获得跟进，本处认为政府应加快检讨步伐，争取在余下不足一年的时间让服务可以常规化，并预留充足时间予营运机构挽留有经验的社工及办理与服务相关的行政安排。
4.4. 加强「保护怀疑受虐待儿童多专业个案会议」（多专业会议）的效能
现时怀疑儿童受虐待事件经「多专业会议」讨论并定性为虐儿个案后，会拟定该个案的福利计划，包括一系列的具体措施，以增加个案家庭在保护儿童及管教上的能力。然而，现时的「多专业会议」并无任何权力要求相关家庭去执行福利计划，相关家庭的参与只属自愿性质。 虽然专业人员可以申请照顾及保护令（care or protection order），但此举等同剥夺了父母对儿童的监护权，故只适合在儿童安危受到明显及持续的威胁下，才会运用的「最后手段」。本处认为，政府应研究加强「多专业会议」的权力，包括要求出现儿童受虐事件的家庭强制参与课程或治疗，以加强他们面对自身困难及改善管教的能力。
4.5. 加强专业培训及社区教育
保护儿童是整个社会的责任，专业人士、邻里、家庭在当中均有重要的角色。虽然业界普遍认为对虐儿事件应以「零容忍」的态度去处理，但对「虐儿事件」的认知，例如在「体罚」、「独留在家」、「精神虐待」、「疏忽照顾」等存在著不同的理解和差异；另外，业界亦需顾及不同族裔的文化对保护儿童的理解。本处认为，政府有必要增拨资源并主动为业界提供更多培训及交流的机会，同时就保护儿童免受各种形式的虐待、及出现虐儿事件的家庭的需要等，进行持续及全面性的公众教育，尤其是对一些资讯上较为匮乏的多元文化族群。
三、制订强制举报相关法例的考虑事项
为保护儿童，举报怀疑虐儿事件本是公民责任。而作为与照顾儿童相关的各个专业，更应于守则内加入相关要求，并配以专业纪律方案。然而，本处认为应在上述配套得以完善后，才是就强制举报立法的适当时机。而在制订有关法例条文时，应作出以下考虑：
1. 清晰定义重要概念
条文必须对「有造成严重伤害的迫切风险」、「没有按照责任举报个案」等概念及行为有清晰的界定，并辅以具实证基础的执行指引及评估工具，让不同专业或背景的强制举报人员能确知自己的行为是否合乎法例的要求。此外，条文亦应就「真诚举报」划定准则，以便强制举报人员能够确知符合「真诚举报」的基本条件，以保障自身免因守法而陷入诉讼之中。
2. 清晰的举报程序
条文必须对举报程序有清晰的描述，并包括以下各点：
- 强制举报人员应该在确认怀疑虐待事件后甚么时间内作出举报？
- 接收举报的单位及其他牵涉的角色为何？
- 完整的举报应具备甚么资料？
- 在甚么条件下可被视为已完成举报？
3. 清楚说明可获豁免的情况
强制举报人员可能会因为一些特殊状况而延迟举报／不作举报，例如举报可能引起激烈的反抗甚至影响到受害者／举报者或其他人的安危、暂时不作举报可能有利于受害者接受治疗、有合理理由相信个案已经由其他途径作出举报等等。政府制定法例期间应仔细考虑各种可能性，并于条文中详列可接受的豁免条件。
4. 充分研究指定强制举报者的原则
本处留意到在指定强制举报人员方面，各个已就强制举报立法的地区有相当的差异。例如美国维珍尼亚州划定受薪的专业人士或被委派职务而会接触到儿童的人士为强制举报人员，包括营地职员、体育教练等；而南澳州将义务参与职务下而会接触到儿童的人士都划定为强制举报人员，如宗教团体的义务导师等；一些地方则划定指定类别人士为强制举报人员，一般包括警务人员及宗教团体人士等。本处认为，政府有责任整理各种划定方法背后的原则，并研究当中的优劣，以促进持份者的参与及讨论，而非简单地以「由政府监管或行业自我监管的专业人士」划定强制举报人员。
5. 合乎比例的罚则
根据立法会秘书处资料研究组（2020年12月）作出的资料搜集，澳洲大部份地区会对没有按法例通报的强制举报人员处以罚款，而在强制举报法例生效的20年间，举报个案已增加了337%，可见以非监禁方式作惩处已能有效鼓励举报怀疑虐儿个案。而劳福局于咨询文件中所引述的澳洲维多利亚州，实际上是以最高罚款1,817.4澳元作为没有按法例举报的惩处7，而文件中提及的3年最高监禁则与另一条名为「Failure to disclose offence」8的法例有关，用以在「成年人没有就儿童受性侵犯个案作出举报」时进行检控的法例。此外，在包括维珍尼亚州在内的一些美国州份，虽然没有另行立法处理一些较严重的罪行，但就清楚列明只在牵涉「强奸、鸡奸、物件性插入（object sexual penetration）」9等严重个案下，才可能以非重刑罪（misdemeanor）10判处最高1年的监禁。本处认为，强制举报机制的最高罚则应以罚款处理，并增加其他以加强专业能力为目标的要求，如强制参与培训，便足以警惕强制举报人员的意识。
诚如咨询文件所述，强制举报机制下，当局收到的举报势必增加，在发现更多需受保护儿童个案的同时，亦必定会引伸至一连串资源上的考虑。不过，本处认为这亦是一个时机，让持份者与整个社会合作，探讨现有系统的问题，改善不足之处，让儿童得到更佳的保护及支援。故此，本处期望政府能在是次咨询当中，补充欠缺的资料，并向各持份者了解机制应有的相关配套，以便制订计划及投入资源，为正式立法创造适合的条件及时机。
1加拿大法律博士KAYLA Gordon认为举报率长期偏低的原因包括：法例对于「有需要受保护儿童」的定义含糊，而举报门槛亦过于空泛，以至在评估上上出现困难；对于举报者的保障不足，可能因为错误举报而引致法律上的风险；强制举报人员可能因为对保护儿童系统缺乏认识，或者因为一些负面的举报经验，而对系统的效能欠缺信任；以及一经举报，将可能破坏原本能为被举报家庭带来好处的具信任的专业关系，可能为儿童的福祉带来反效果。
2美国卫生福利部针对有物质滥用问题影响的家庭及儿童的需要，成立了国家物质滥用及儿童福利中心，负责制定一系列指引，并配以培训去促进不同专业及服务间的协作（参考：https://ncsacw.samhsa.gov/collaborative/building-capacity.aspx）。
3内部数据，包括因年龄/地区不配合、及未能处理孩子需要等原因而未能成功配对。
4内部数据，包括因没有合适的寄养家庭、及未获中央转介组提供寄养家庭等原因而未能成功配对。
5按社会福利署提供的数字，本港于2021年6月共有寄养家庭953个，而2021年年中人口数字为7 394 700；英格兰于2020年3月共有寄养家庭44,500个（参考： https://www.gov.uk/government/statistics/fostering-in-england-1-april-2019-to-31-march-2020/fostering-in-england-2019-to-2020-main-findings），而人口约为5 598万；美国华盛顿州于2020年约有寄养家庭共5000个（参考：https://www.fpaws.org/in-the-news/reports/），而同期人口为7 705 281。
6按社会福利处网站显示，截至2021年6月底的寄养家庭数量为953个，而据智经研究中心（2018）（参考：http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/742）的记录，2017年3月共有合资格寄养家庭899个，4年间的净增长为64，即每年平均16个。
7维多利亚州的最高刑罚为10个「penalty points」，每1个「penalty point」等于181.74澳元，故最高罚款额为1817.4澳元（参考：https://providers.dffh.vic.gov.au/mandatory-reporting及 https://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/about-sentencing/fine）。
8条例清楚列明任何成年人，如获得资讯使其合理相信（reasonable belief）另一成年人对一名16岁或以下的未成年人作出性侵犯（sexual offended），而不作出举报即属违法（参考： https://www.justice.vic.gov.au/safer-communities/protecting-children-and-families/failure-to-disclose-offence）。
9参考：https://law.lis.virginia.gov/vacode/title63.2/chapter15/section63.2-1509/
10美国司法制度将罪行区分为重刑罪（felony)及（misdemeanor），而香港已于1991年7月1日取消有关的区分。第一类非重刑罪（Class 1 misdemeanor）分为1至4级，第1级虽为非重刑罪中最严重的，但若当事人没有刑事纪录，有权向法院申请取消该次的刑事记录（expungement），而法院要推翻有关申请，则要主动提出充分理由，而且相关记录一般并不影响专业资格（参考： https://www.tkevinwilsonlawyer.com/faqs/can-a-misdemeanor-be-removed-from-my-record.cfm）。
参考资料：
- Kayla Gordon, Good Intentions, Questionable Results: The Shortcomings of Mandated Reporting For Child Maltreatment, 2019 9-1 Western Journal of Legal Studies 1, 2019 CanLIIDocs 5, https://canlii.ca/t/2dsk, retrieved on 20-08-2021
- 立法会秘书处资料研究组（2020年12月）<强制通报怀疑虐待儿童个案>，取自https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-2021ise08-mandatory-reporting-of-suspected-child-abuse-cases.htm
- Virginia Government (2021), VIRGINIA LAW 63.2-1509. Requirement that certain injuries to children be reported by physicians, nurses, teachers, etc.; penalty for failure to report, https://law.lis.virginia.gov/vacode/title63.2/chapter15/section63.2-1509/, retrieved on 20-08-2021
- Victoria State Government (2021), Mandatory Reporting, https://providers.dffh.vic.gov.au/mandatory-reporting, retrieved on 20-08-2021
