就落實法律改革委員會《子女管養權及探視權報告書》建議 擬議的《子女法律程序(父母責任)條例草案》提交意見

日期: 24/03/2016

前言

本處一直關注法律改革委員會於2005年提出《子女管養權及探視權報告書》重點建議的「父母責任模式」，並曾於2011-12年勞褔局諮詢「應否以立法形式推行共同父母責任模式」時，提交了本處的意見。現就勞褔局落實有關建議的《子女法律程序(父母責任)條例草案》(下簡稱《條例草案》)，本處進一步收集了離異家庭的兒童及父母、前線社工及服務單位的意見，總結回應如下：

認同「父母責任」及「子女最佳利益」的教養理念及模式

「父母責任模式」以「兒童為本」及「子女最佳利益」為基本考慮，重視子女有權利與父母聯繫，强調持續的父母責任，而非父母權利和權力。本處認同這是理想的教養概念，有意義的親子聯繫對孩子成長十分重要，離異的父母應繼續承擔責任而非爭奪個人的權利。然而，要推動價值觀念及相應行為的轉變必須有更整全及長遠的計劃，包括政策、服務規劃及配套、公眾教育、立法及行政措施等。

1. 重視孩子的權利、聲音和需要
   1. 過去的諮詢常集中討論父母權利和責任而忽略了孩子的聲音和權利，是次《條例草案》的名稱正正反映這思維只集中在法律程序而非兒童角度。反觀新西蘭透過《2004年照顧兒童法令》、英格蘭及威爾斯透過《2006年兒童及領養法令》來推行父母責任模式。
   2. 雖然《條例草案》建議制訂機制讓子女表達意見及可有獨立律師代表，但有關安排只適用於有爭議性及法院處理的個案。本處認為就子女表達意見及子女代表上仍有進一步改善的地方。本處收集離異家庭子女的心聲時，發現不少孩子没有機會表達個人的關注，在父母的紛爭中承受莫大的苦楚。孩子認為能代表自己的是明白自己及可信任的人，故單以律師代表兒童的做法仍需商榷。本處建議設立「兒童顧問團隊」，由不同的專業組成，不單能更理解和明白孩子的需要，亦更能協助他們表達意願。
   3. 真正關顧孩子的需要必須提供適時適切的服務，因此必須從父母開始辦理離婚便提供專業的支援服務。不少孩子對父母離異的決定並不知情或理解，經歷著傷痛、恐懼和無助而不懂表達和處理，更甚影響著他們的成長和發展。事實上父母在離異的困擾中亦難於支援孩子。本處建議設立「兒童為本的服務」，由合適的專業人士評估孩子的情況、提供服務及支援，協助他們處理情緒、表達關注及參與制訂親職協調計劃，如澳洲已有相關的兒童支援服務(ChildInclusive Practice) ，新加坡亦於2011年由政府成立「兒童為本的衝突處理中心」(Child Focused Resolution Centre)。
2. 檢視及改革贍養費的監察及執行制度
   1. 穩定的贍養費是單親家庭及孩子照顧的最基本支持，然而，現時拖欠贍養費的情況嚴重，追討過程繁複，亦没有機制和措施去執行贍養令，讓照顧孩子的一方承受極大的困擾，更直接影響兒童的福祉。令人失望的是《條例草案》並沒有檢視及改善贍養令或扣押令的建議，本處強調並敦促政府必須正視單親家庭及各界多年的訴求，以兒童為中心地設立中央監察及執行支付贍養費的機制，及探討建議了近二十多年有關設立贍養費局的可行性，以扮演執行及中介的角色，代替追討贍養費及簡化法律程序。勞福局與民政事務局須作跨局的溝通和協作，始能針對單親家庭的需要而作出改革，進一步真正落實父母承擔支付贍養費的責任。
   2. 參考新加坡於2011年配合「父母責任模式」而進一步加强贍養令的執行，新增了不同程度的罰則及約束力，亦加入了新的措施，如銀行擔保、財務輔導、優化扣押令、再婚前讓新伴侶知悉需承擔的贍養費責任等，這都是香港政府應予參考的。
3. 保護處於弱勢及危機的群體
   1. 對於有虐兒及家庭危機、濫藥、精神問題等的家庭，離異父母要持續溝通和協作實在困難，危機因素亦較高。澳洲的經驗更因法律改革而打擊婦女揭發家暴的動機，因她們擔心日後法院的判決會強制要求她們繼續與孩子的父親聯繫。而有關的法律改革被批評未能為家暴的受害人作出適當的支持和援助。
   2. 雖然《條例草案》引入了「禁止行動令」及「指定事項令」去處理雙方的分歧，但如何實際保障受到暴力對待及虐待的兒童及家庭正是必須關注的。澳洲及後制定《2011年澳洲家庭暴力法令》，進一步修訂法律條文及提高呈報家庭暴力及虐待的要求，確保法院可更有效地取得有關證據。故此，本處建議政府當局需檢視現行《家庭及同居關係暴力條例》的不足及需提升保障的措施；並考慮制定更清晰的危機因素清單，供法院判令時考慮。
4. 政府必須有承擔，服務必須作整全的規劃
   1. 雖然「父母責任」是理想的模式，但為何十多年來香港仍未有這片土壤推行呢？根因是政府沒有整全的規劃。本處認為單以立法形式推動改革，實不足以化解紛爭，更甚或會引致離異家庭承受更大的困擾。參考英格蘭、威爾斯和澳洲等的經驗，法律改革後，法院爭議數目增加，一些成效評估發現未能改變父母的思維，法律程序更被存心製造麻煩的父母濫用，滋擾照顧子女的一方，影響他們的福祉。而澳洲在2006年改革為“Share ParentalResponsibility Model”後，亦引致父母偏重了個人與子女要有平等的時間安排“equal share time”而忽略孩子真正的需要，反映父母仍是側重個人的權利。
   2. 面對這些沉痛的經驗後，這些國家即發展更「整全及一系列」的服務配套，如「專門支援離異家庭的服務」及「强制親職協調課程或調解服務」等。如澳洲及美國十七個州均有强制離異父母參與親職課程，協助離異父母明白子女的需要，並了解「父母責任」及「親職協調」的重要。美國Arizona State University 就有關課程早於1992年開始追踪研究了20年，亦發現對孩子有正面的影響，如在情緒、行為、學業及個人自尊感上。即使新加坡沒有透過立法推行父母責任模式，但政府卻決心發展一系列的服務，於2011年強制育有8歲以下子女的父母參加調解及輔導服務，2013年進一步將子女年紀改為14歲以下，並設立「兒童為本的衝突處理中心」(ChildFocused Resolution Centre)，及發展「離婚支援專門機構」（Divorce Support SpecialistAgencies)，更進一步加強贍養費令的執行制度。這都是香港政府應及早參照的做法。
   3. 反觀香港現時並沒有整體服務及資源的規劃，《條例草案》內提及的支援措施不單零散分割，更欠長遠計劃，如「短期心理教育活動」未見有長遠的發展計劃；未來的「專門協助服務」要在草案生效後1-2年才開展，而據透露只是熱線諮詢服務；今年或會推出的兩年期「子女探視服務先導計劃」亦未能回應兒童在面對父母離異整個過程中需要得到的專門輔導和支援的需要。
   4. 現時專門協助離異家庭及兒童的服務只能依賴社福界申請基金資助作有限年期及人力的調解服務或親職協調服務（如只有三數位社工）。社會服務聯會與業界早於2012年已積極討論及建議設立「一站式兒童為本」的「親職協調支援服務」(包括：兒童輔導、親職協調及輔導、小組輔導、法律諮詢、公眾教育、專業培訓及研究等)，更進一步擬訂計劃書供社會福利署參考，期望政府能作服務及資源的規劃，唯多年未有進展。本處強力建議政府當局認真考慮及投入資源作先導計劃。
   5. 政府當局過去經常以各區已設立了綜合家庭服務中心而否定專門支援服務的需要。本處收集了前線社工的困難及意見，明白現時綜合家庭服務中心以分區提供服務，當離異父母各自帶著期望和需要尋找服務自己的社工，並期望獲得社工的支持時，社工在個案介入中難以履行中立的角色，尤其當涉及其他福利及資源安排時，如房屋需要，情況更顯複雜，加上要涉及兩位不同地區的社工去協調處理子女的事務。故此，獨立專門的服務更能發揮以「兒童為中心」的效應、平衡地及集中地處理父母間的衝突、更暢順地協調親職的安排，並提供針對性的個人及小組輔導。而綜合家庭服務中心則繼續跟進父母個人的情緒及各福利事宜，互相配搭，始能更有效協助離異的家庭。
   6. 政府的公共政策和措施如房屋、福利、教育、法律支援等，亦必須一併作出配合。現時就共同管養令而引申額外房屋需要的個案已相繼出現，政府各部門不單需要儘快掌握有關「父母責任」的概念及制定相關的政策及措施配合，政府更需設立專責統籌的安排，協調各部門及制定推行的時間表和所需的資源。
   7. 現時有關法律改革的理念及實踐主要源自海外司法制度，因此政府在實施法律改革的同期，必須同步進行相關政策的研究，檢視改革的成效及持續優化的方向。如澳洲在2006年改革後，同期開展三年的政策研究，及後分階段改善服務及相關措施。
   8. 要真正實踐「兒童最佳利益」、「父母責任」及「共享親職」的理念，整體的社會文化亦需要改變，故學校的通識教育、公眾教育及家庭生活教育等均十分重要。各持份者，包括教育界、法律界、社福界、家長組織等亦需加强相關的意識。

縱然「父母責任模式」值得認同，但要改變價值取向及思維，是經年累月的過程。政府必須有更大的決心和整全的策劃，在政策和行政措施、服務規劃及配套、公眾教育與立法等各方面協同推行，始能真正為兒童及家庭帶來最大的裨益，協助他們走出陰霾。

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