疫中相遇─深度分析

汲取疫情經驗　完善安老院舍制度

因Omicron變種病毒引起的第五波疫情在2022年農曆新年假期後一發不可收拾，大量市民染疫，至今確診個案超過120萬宗，截至7月7日已有九千多人離世，死亡率達0.73%，當中逾九成死者是65歲以上長者。安老院舍更成為疫情重災區，逾九成爆疫，多達三萬名院友及八千多名院舍職員染疫。造成院舍爆疫的主因眾說紛紜，有說是本港整體防疫政策問題，亦有說是因為院舍根本難作隔離設施。本文主要從院舍人均面積、防疫物資及設備、護士人手、照顧人手比例、疫苗接種及院舍與醫療系統的協作等多個範疇進行探討，並參考歐美多國就院舍爆疫後所做檢討，借鏡外國經驗，提出建議，為未來應對同類危機作更好準備。

嚴格防疫　克服首四波疫情

居於安老院舍的長者身體一般較弱，患有多種長期病患，活動能力欠佳，免疫力弱，屬於高風險群組。加上院舍環境集中，數十以至數百長者群居，一旦出現傳播性高的疾病，容易造成集體感染，長者有較高風險出現重症甚至引致死亡。本港安老院舍在第一及第二波疫情都能安然渡過。至2020年7月，第三波疫情爆發，病毒傳播至安老院舍，共有136名長者院友受到感染，當中30人不幸過身，死亡率22.1%。及至10月出現第四波疫情，院舍共有91名長者院友染疫，11人過身，死亡率為12.1%。

猶記得新冠病毒病肆虐初期，歐美多國安老院舍失守，造成大量院友感染及死亡。香港以此為鑑，亦參考2003年沙士的經驗，政府及院舍一直採取嚴格防疫措施，保護院舍長者免受感染。雖然個別院舍在第三及四波疫情曾有感染，幸情況尚算受控。

安老院舍防疫措施

在疫情前已採取的措施

需有一名護士或保健員擔任感染控制主任，負責院舍感染控制及預防傳染病工作。
外展醫生為私營及自負盈虧安老院舍提供到診服務，並為職員提供健康護理和感染控制的訓練。
醫院管理局轄下「社區老人評估小組」支援居於資助及私營院舍的長者。
《安老院實務守則》列明院舍各項感染控制措施。

人力資源

自2020 年起，社署提供「人手支援特別津貼」，以在因員工染疫導致人手短缺時聘用臨時員工、替假或內部調配人手加班工作。

防疫物資及設備

所有員工獲社署提供口罩。
獲社署提供特別津貼，以購買防護裝備及消毒用品。
2020年5月獲社署提供「噴灑防病毒塗層津貼」，進行噴灑防病毒塗層的工作。
2020年12月推出「改善院舍感染控制及通風設備限時性計劃」，支援全港安老院舍加強感染控制的措施及改善院舍的通風情況。
獲香港賽馬會慈善信託基金發放津貼，購置設備，改善通風情況。
預留薄扶林的香港傷健協會賽馬會傷健營及烏溪沙的伸手助人協會樟木頭老人度假中心作為隔離中心，讓成為緊密接觸者的長者院友接受檢疫。

院舍指引

衞生署衞生防護中心及社署加強院舍指引，包括建議院舍加強感染控制，及個人和環境衞生措施，適切處理訪客、新入住院舍或從醫院返回院舍的院友及員工，處理懷疑、確診、接觸者個案，以及實施「院舍原址檢疫或隔離」的安排。
暫停院舍探訪及限制院友外出。

病毒檢測及疫苗接種

自2020年7月開始，安排所有員工定期接受病毒檢測，並於11月改為強制進行，並向接受強制檢測員工發放每月200元特惠津貼。
2021年初，優先安排長者免費接種新冠疫苗；並為院友提供自願檢測。
院舍率先推行疫苗通行證，要求員工必須接種新冠疫苗。

香港院舍面對甚麼限制？

Omicron攻陷院舍　現時措施不足抵抗

然而，變種病毒Omicron的傳染力極高。在第五波疫情衝擊下，本港院舍長者的感染及重症率上升。面對Omicron，本港院舍一直所採取的防疫措施不堪一擊，更曝露了長久以來院舍制度的問題，令本已不勝負荷的醫療系統百上加斤。

根據一項歐洲六國的研究（奧地利、丹麥、德國、愛爾蘭、西班牙及瑞典），整體人口的感染率與院舍長者的感染數字成正比。換言之，社會上感染人數愈高，愈多院舍長者染疫。自2020年初社區發現第一宗感染個案後，香港社會一直都能保持低確診數字，讓院舍長者免受感染。然而，大部分防疫措施都集中於避免病毒進入院舍。當病毒不幸攻入院舍的大門，才發現內裏並沒有足夠的士兵及軍備應戰，以致一間又一間的院舍被攻陷。

院舍環境狹窄　難阻Omicron擴散

經濟合作及發展組織的報告指出，院友人口密度與院友感染新冠病毒病死亡率有密切關係。香港院舍居住環境一直為人詬病，安老院舍的法定最低人均面積只有6.5平方米，大約等於半個私家車車位。所謂人均面積，包括院舍長者的睡床、小櫃、日常起居生活空間、公共活動空間、復康訓練空間、走廊、洗手間、廚房、飯廳。再加上院友的助行架或輪椅，可以想像長者在院舍活動空間有多擠迫。即使政府今年向立法會提交修例建議，上調高度照顧院舍及中低照顧院舍的最低人均樓面面積至 9.5 平方米及8平方米，但仍設有8年過渡期，即最快2030年全港院舍才能達至以上人均面積。即使在正常日子，無論6.5或9.5平方米，院舍的空間仍談不上足夠。遇上傳染力高的流行病，狹窄的院舍更為病毒提供了一個有利傳播的環境。

另一點值得留意，大部分院舍均沒設有獨立房間，一般三人或以上一房。私營院舍方面，更多採用開放式設計，僅用1.2米高的間板分隔床位。不論多人一房或使用間板，院友之間均沒有適當的距離，以阻隔飛沫及細菌傳播。當政府呼籲市民保持1.5米的社交距離，但體弱院友的床位之間卻連1米的距離也沒有。

另外，《安老院實務守則》只概括規定院舍須保持空氣流通，並沒有訂明室內換氣量或向院舍提供具體的建議，以致傳染病容易於院友之間互相感染。守則規定每50個宿位需要配備一獨立房間作隔離之用，惟隔離房間內的設備規格及位置如何達至防疫標準，能否有效阻隔如新型冠狀病毒般的高傳染性病毒散播，守則並沒有清楚列明。

加上，每間院舍通風及空氣流動情況均不同，當有院友確診時，院舍及員工沒有專業知識如何阻隔病毒於空氣中擴散。

欠缺保護裝備　人手不足難防疫

在疫情最嚴重時期，不少院舍均反映他們缺乏如保護衣、面罩、快速檢測包等物資，甚至連急救時所需的氧氣都曾出現不足。尤其在疫情之初，當全港市民搶購物資時，社會福利署（社署）初期只向院舍提供金錢資助，未有協助向供應商大手採購及安排物流，令院舍要額外安排人手在市面採購，變相拖慢了其他服務。

有裝備，更需要有人手。外國的檢討報告均提出，院舍照顧人手比例，特別是護士人手比例，將直接影響院舍長者的感染及死亡率。美國一項研究發現，每多20分鐘的護士當值時間，可令院舍減少22%的確診個案及26%的死亡個案。雖然安老院舍需要照顧體弱長者，但現行香港法例並沒有規定院舍必須有護士當值。根據《安老院實務守則》，香港高度及中度照顧安老院如有保健員當值，則沒有規定要有登記或註冊護士在場。社署檢視院舍實務守則及法例工作小組建議，提升安老院法定人手要求，規定高度照顧院舍每天日間需最少一名護士當值8小時。有關建議預計於本年內完成通過修例，可算是提升院舍專業護理人手的一小進步。

除護士外，院舍一般會設有助理員、護理員及保健員。文員、司機、職工、廚師皆為助理員。香港法例規定，高度及中度照顧院舍會按時段有不同的人手要求。以一間設有40個宿位的高度照顧院舍為例，人手要求如下：

院舍人手

高度照顧院舍的服務對象為健康欠佳、身體機能衰退，日常起居飲食均需要專人照顧的長者。按《安老院實務守則》的最低人手規定，該院舍日間時段只有3名員工照顧全院所有體弱長者，當中包括需使用助行器、輪椅等行動不便長者、長期卧床需要專人定時轉身的長者、有遊走風險的認知障礙症患者、需要別人餵食、更換尿片、協助洗澡的長者，甚至需使用鼻胃喉、尿喉的長者。通宵時間更只有2名員工照顧全院長者。1位員工照顧20位活動能力欠佳的長者已有一定困難，更何況是沒有自理能力的體弱長者。可見，香港院舍的照顧人手比例要求實不足為體弱院友提供有質素的照顧。

除法定人手編制少外，院舍亦難覓合適人才。根據香港安老服務協會及社會福利署聯同香港社會服務聯會的資料顯示，資助及私營安老院舍在2021年的人手空缺分別為25%及17.6%。現時全港約有4.5萬人於院舍工作，尚欠兩成人手，即大約1.1萬人。為滿足法定人手要求和實際運作需要，安老院舍會透過中介公司聘用兼職員工。惟兼職員工並不固定，會遊走不同院舍工作，對院舍的工作環境、院友脾性的認識不足，影響院舍的照顧服務質素，亦對院舍的長遠人力資源發展及培訓造成阻礙。在第五波疫情高峰期，院舍員工或其家人因染疫而需接受檢疫或隔離，或居住地區被圍封強檢，或需等候核酸檢測結果才能上班，令原本已不足的人手問題更為嚴重緊張。面對院友及員工陸續染疫，院舍員工活在惶恐及無助中，士氣低落。然而，政府未將2019冠狀病毒病定為法定職業病，更遑論關注院舍員工的心理需要。

院友染疫及死亡比率

由今年1月1日至5月25日安老院舍有69%院友染疫，當中8%院友染疫死亡。

疫苗接種率低　與醫療系統失聯

香港與歐美院舍疫情不同之處，在於歐美各國在2020年爆發時尚未成功研發疫苗，以致院舍長者染疫後，出現大量重症及死亡個案。相反，香港在2021年初已進行疫苗接種計劃，長者更是首批接種對象，但至本年初疫情大爆發時，長者接種率只有兩成，結果仍有大量院友因重症而死亡。當然，社會需尊重長者接種的意願，但政府不應單純歸咎接種率低為長者個人選擇，應深入分析及針對背後原因，對症下藥，讓長者及其家人在有適當資訊下作出決定。

歐美各國的檢討報告亦指出，各地政府應推動及加強安老院舍與醫療系統之間合作，透過制定指引、建立機制及立法，讓公營醫療系統能快速調配人手及資源，支援安老院舍院友的治療需要。今年2月中，香港醫院管理局（醫管局）指由於院舍將輕症長者送到急症室求診，並拒絶接回可出院的長者，致醫院負擔加重。安老業界則回應，院舍沒有足夠的人手及防疫裝備去照顧仍具傳染力的院友，為防全院感染，無奈下唯有拒絶接回可出院的院友。一時之間，醫療系統與安老業界各執一詞。

2003年沙士後，社署規定安老院舍需設立感染控制主任，負責院舍內的感染控制工作。但若院舍不幸爆疫，如何與醫療系統有效溝通及協調，讓患病院友得到適當治療，同時避免加重醫院的負荷，這關鍵處卻未有得到廣泛關注。近年社會開始提倡醫社合作，當中只集中討論地區的基層醫療發展，例如地區康健中心、支援認知障礙症長者的智友醫社同行計劃等，但卻未觸及安老院舍的範疇。安老院舍僅有外展醫生到診服務及醫管局的社區老人評估小組的支援。疫情最嚴峻時期，不少染疫院舍長者既得不到救護車送院醫治，亦沒有醫生願意提供院舍到診服務，令滯留院友得不到任何治療。

由於醫院無法處理大量染疫病人，確診院友及其他密切接觸院友最終需於院舍進行原址隔離及檢疫。但院舍的環境、設施及人手配套是否具備足夠的能力，成為檢疫隔離的地方？是否能確保有效分隔確診院友及沒有染疫院友，避免交叉感染？安老業界反映，在有限的資源及人手下，院舍職員皆想盡辦法分隔確診院友與沒有染疫院友，可惜仍無法阻止一個又一個的院友染疫。

在各區醫院聯網下設立專門統籌單位及院舍聯絡主任、設立接案專線、建立恆常交流平台等等，協調院友染疫後的治療及隔離安排，是否可行及有效的方法？醫、社之間如何無縫合作，讓院舍長者得到適切的醫療照顧，需要由政府牽頭，推動社署、醫管局及安老業界的協作。

全面檢討安老院舍條例

過去，政府以財政負擔嚴重及門檻太高令私人市場無法營運為由，未有徹底改革超過20多年的安老院舍條例。院舍現存問題牽涉土地、資源、制度及長遠的服務發展規劃等範疇。第五波疫情揭示香港安老院舍政策多年來的根本性問題。面對高齡海嘯，對院舍照顧的需求只會有增無減，若無改革，勢必令院舍現有的問題更趨惡化。

勞工及福利局在今年3月成立跨部門工作小組，檢視並加強院舍抗疫能力，期望政府能盡快檢討及改革安老院舍，探討土地規劃、人才培訓及專業化、院舍的硬件要求及人手比例、長者院舍住宿照顧服務券試驗計劃、政府與市民的可負擔比例、醫社合作等範疇，全面提升本港安老院舍質素，讓體弱長者在院舍內過着更有尊嚴及有質素的生活；在面對往後更大的病毒感染危機之前能作好準備。

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